EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS EM ATRASO. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação desta Corte Superior de que "não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE. 4. Pela documentação acostada é possível observar que, embora de forma tardia, o gestor realizou a prestação de contas. 5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000387-59.2009.8.18.0119 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 23/03/2023 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS EM ATRASO. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS.  SENTENÇA MANTIDA.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação desta Corte Superior de que "não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE. 

4. Pela documentação acostada é possível observar que, embora de forma tardia, o gestor realizou a prestação de contas. 

5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o Ministério Público Superior, nos termos do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 5790687 - pág. 12, oriunda da Vara Única da Comarca de Corrente, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MUNICÍPIO DE CORRENTE-PI em face de JOÃO CAVALCANTE BARROS.

O Juízo de primeiro grau, em sentença de Id 5790687 - pág. 12, julgou improcedente o pedido, por falta de comprovação efetiva de existência de ato que importe em improbidade administrativa do réu, motivo pelo qual determinou a extinção da presente demanda com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC/15.

Consignou em sentença que “as provas produzidas durante toda a instrução dos autos não corroboram com as afirmações contidas na inicial. Percebe-se claramente dos dados enviados pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TC-E-037015-2009 - mídia anexa), assim como pelo Decreto Legislativo nº 001/2012, que todas as prestações de contas, inclusive o balanço geral, foram prestadas ainda no ano de 2009 com atraso médio de 136 dias, ficando configurado mero atraso no dever de prestar contas, cuja punição o próprio órgão fiscalizador já aplica, qual seja, multa pecuniária pelo atraso do dever de prestar contas”.

Inconformado, o MUNICÍPIO DE CORRENTE interpôs Apelação (Id 5790687 - pág. 22). Em suas razões recursais alega, em síntese, que o Recorrido apresentou as contas referentes aos meses de janeiro a agosto de 2008 com um atraso, e deixou de prestar contas ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí dos balancetes referentes ao período de setembro a dezembro do exercício de 2008, além de ter deixado de apresentar o balanço geral. 

Acrescenta que são notórios os prejuízos causados ao Município Autor em decorrência da não prestação de contas de todos os recursos recebidos na gestão do Réu, impedindo-o de firmar convênios com entes públicos e receber transferências voluntárias, melhorando as condições sócio-econômicas dos munícipes.

A parte requerida/apelada não apresentou contrarrazões, apesar de regularmente intimada, conforme certidão de Id 5790687 - pág. 43.

O Ministério Público Superior manifestou-se pelo não provimento do recurso, aduzindo a ausência de documentos que comprovam a ocorrência do ato ímprobo alegado em manifestação autoral, dado que o apelante não juntou aos autos provas que atestam os fatos alegados (Id. 8093839).

 

Determino a inclusão do feito em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

1. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

1. PRELIMINARES

Não há preliminares para análise.

1. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que julgou improcedente ação civil pública por improbidade administrativa proposta pelo  MUNICÍPIO DE CORRENTE-PI em face de JOÃO CAVALCANTE BARROS, ex-gestor do ente municipal.

A conduta ímproba que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública atribuída ao réu seria: “ter apresentado as contas referentes aos meses de janeiro a agosto de 2008 com um atraso, e deixado de prestar contas ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí dos balancetes referentes ao período de setembro a dezembro do exercício de 2008, além de ter deixado de apresentar o balanço geral.” Tendo isso acarretado “notórios os prejuízos causados ao Município Autor em decorrência da não prestação de contas de todos os recursos recebidos na gestão do Réu, impedindo-o de firmar convênios com entes públicos e receber transferências voluntárias, melhorando as condições sócio-econômicas dos munícipes.”

O Município Apelante pretende a condenação do apelado pelos atos de improbidade com aplicação das penalidades previstas no art. 12, III da Lei 8.429/92. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. 

(Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, a partir do entendimento da Corte Suprema, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os Apelados, na condição de prefeito do Município de Jatobá do Piauí, agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Ministério Público como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica no artigo 11 como violador dos princípios da Administração Pública.

O Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, incisos II e IV da Lei 8.429/92: II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, e IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei. Ressalte-se que o inciso II foi revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, mantendo-se em vigor apenas o inciso VI.

O art. 11, VI da Lei nº 8.429/92 assim dispõe:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 

(...)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

O direito à publicidade encontra-se inserido no caput do artigo 37 da Constituição Federal. É ele o responsável pela transparência dos atos praticados pelo gestor, assegurando ao público em geral acesso àquilo que for de seu interesse, salvo hipóteses de sigilo previamente declarado, bem como garantindo a moralidade no trato com a coisa pública, na medida em que inibe comportamentos reprováveis em relação ao interesse coletivo.

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Sendo assim, se o administrador público negligenciar na adoção das medidas acima, atingirá o direito do cidadão de amplo acesso aos gastos públicos e, em consequência, poderá estar incorrendo em ato de improbidade.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de primeira instância, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, não vislumbrou a existência do elemento subjetivo na conduta, assim ressaltando:

“As provas produzidas durante toda a instrução dos autos não corroboram com as afirmações contidas na inicial. Percebe-se claramente dos dados enviados pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TC-E-037015-2009-mídia anexa), assim como pelo Decreto Legislativo nº 001/2012, que todas as prestações de contas, inclusive o balanço geral, foram prestadas ainda no ano de 2009 com atraso médio de 136 dias, ficando configurado mero atraso no dever de prestar contas, cuja punição o próprio órgão fiscalizador já aplica, qual seja, multa pecuniária pelo atraso do dever de prestar contas”.

A jurisprudência pátria tem afastado, em lides semelhantes, a prática de ato de improbidade por ausência de demonstração do elemento volitivo, notadamente quando o gestor, apesar de extemporaneamente, realiza a prestação de contas.

O Superior Tribunal de Justiça, aliás, já firmou o entendimento de que “não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 17/3/2020). Vejamos aresto neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. REVISÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. 1. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento de que a tipificação da improbidade administrativa, para as hipóteses dos arts. 9º e 11, reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. 2. Na espécie, o Tribunal de origem consignou que não houve ato de improbidade administrativa por parte do demandado. 3. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, conforme teor da Súmula 7 do STJ. 4. Ademais, a orientação do Tribunal regional está em harmonia com a orientação desta Corte Superior de que "não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 17/3/2020), o que não ficou demonstrado nos autos. Nesse sentido: STJ, REsp 1.826/.379/PB, de minha relatoria, DJe de 24/9/2019; REsp 1.811.238/GO, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/9/2019. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no REsp: 1542310 RN 2015/0166048-9, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 08/06/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/06/2021)

Veja-se aresto deste e. Tribunal de Justiça neste sentido:

PROCESSUAL CIVIL – REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS – MERA IRREGULARIDADE - CONVÊNIO COM VERBAS FEDERAIS – SENTENÇA MANTIDA. 1. A prestação de contas defeituosa ou em atraso não pode, para efeito de configuração de ato ímprobo tipificado no art. 11, inciso VI, da Lei n. 8.429/92, ser equiparada à omissão absoluta do agente público. 2. Não comete ato de improbidade, por ofensa aos princípios da Administração Pública, a conduta que não resta demonstrado o dolo, ainda que genérico. 3. Sentença mantida. Pedido de reexame prejudicado. (TJ-PI - Remessa Necessária Cível: 00009271220138180073, Relator: Raimundo Nonato Da Costa Alencar, Data de Julgamento: 05/08/2022, 4ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

Também colaciono julgado de outros tribunais já em conformidade com o novo panorama legislativo da improbidade administrativa:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE JUTAÍ. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DA COMPROVAÇÃO DE DOLO E MALVERSAÇÃO DAS VERBAS PÚBLICAS OBJETO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A Lei n. 8.429/1992 define, em seu artigo 11, inciso VI, que a ausência de prestação de contas é ato ímprobo. Porém, deve-se destacar que não é a simples ausência de prestação de contas, no prazo em que deveria ser apresentada, que implica na caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir o motivo do atraso na prestação de contas e os efeitos decorrentes; 2. No caso dos autos, a sentença a quo não consignou nenhum fato que pudesse dar ensejo ao entendimento de que o réu extrapolou o prazo da prestação de contas com o intuito de locupletar-se, de alguma forma, de seu ato omissivo; 3. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN); 4. Nesse sentido, conclui-se que não há como tipificar a conduta do apelado como improba em face de não se vislumbrar a omissão consciente eivada de desonestidade na ausência da prestação de contas, bem como não restou caracterizado o dolo genérico e má-fé, elementos exigidos para se adequar a conduta tipificada na Lei 8.429/92; 5. Sentença de improcedência mantida; 6. Recurso conhecido e improvido. (TJ-AM - AC: 00001851920138045200 Jutai, Relator: Onilza Abreu Gerth, Data de Julgamento: 23/05/2022, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 23/05/2022).

Vale registrar, ainda, o teor do parecer do Ministério Público Superior, segundo o qual:

 “No caso em análise, dos documentos juntados aos autos (Id.5790683 – Págs. 2/6), infere-se que todas as prestações de contas, inclusive o balanço geral, foram prestadas ainda no ano de 2009 com atraso médio de 136 dias, ficando configurado mero atraso no dever de prestar contas, cuja punição o próprio órgão fiscalizador já aplica, qual seja, multa pecuniária pelo atraso do dever de prestar contas. Dessa forma, caberia ao apelante provar o dolo do apelado, o que não fez. Assim, correta é a sentença que julga improcedente o pleito autoral, quando o Município autor não provou, cabalmente, os fatos alegados na inicial”.

Assim, ante a clara necessidade de narrativa e correspondente sustentação probatória mínima de dolo, ônus do qual não se desincumbiu a parte autora, correspondência à jurisprudência dominante, bem como revogação de parte dos incisos nos quais o Apelante pleiteava o enquadramento das condutas, entendo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o parecer do Ministério Público Superior.

É como voto.

 

Teresina, 23/03/2023